Ekonomiści powszechnie popierają ustanowienie opłaty węglowej jako skuteczny sposobów redukcji emisji gazów cieplarnianych i uniknięcia zagrożeń związanych z globalnym ociepleniem. Powiązanie emisji gazów cieplarnianych z finansowymi konsekwencjami zanieczyszczania jest kluczowym elementem polityki klimatycznej, która obejmuje między innymi zaangażowanie dyplomatyczne, pomoc narażonym grupom społecznym, badania i inwestycje w dostosowywanie się do zmieniającego się klimatu.
Siły rynkowe mogą być wydajnym i skutecznym katalizatorem zmian, dlatego nie ma wątpliwości, że ustanowienie jawnej ceny spalania paliw kopalnych jest niezbędne. Pozostają pytania o szczegóły takiej ustawy. Każde ustawodawstwo związane z opłatą, czy podatkiem węglowym musi odnieść się do kluczowych decyzji i związanych z nimi kompromisów. Negocjując detale polityki klimatycznej, trzeba zastanowić się nad np. balansowaniem dostarczania przedsiębiorstwom pewności w ich długoterminowe inwestycje, jednocześnie pozostawiając sobie możliwość reagowania na zaistniałe zmiany technologiczne i środowiskowe.
Poniżej znajduje się jedenaście pytań istotnych przy rozważaniach i projektowaniu ustawy ograniczającej emisje gazów cieplarnianych. Każde pytanie ma kilka potencjalnych odpowiedzi z ich własną listą zalet i wad, gdzie zaleta dla jednej osoby może być widziana jako wada przez inną osobę. Wyobraź sobie, że masz zadecydować o treści ustawy i przemyśl, jak proponowane przez Ciebie rozwiązanie odnosi się do każdego z poniższych pytań.
1. Jak się nazywa ustawa?
Mówimy tutaj o ustawie, którą ekonomiści zwykle nazywają podatkiem węglowym. To jest skrócona nazwa podatku od tony dwutlenku węgla. Ustawa może również obejmować inne gazy cieplarniane, jak i ich siłę oddziaływania na ocieplanie się Ziemi.
Ponieważ słowo “podatek” może być obarczone politycznie, część osób woli używać innych określeń, jak np.: opłata, należność, stawka, składka. Niektórzy preferują odnosić się do zanieczyszczenia klimatycznego lub innego określenia gazów cieplarnianych unikając słowa “węgiel”.
2. Jakie gazy cieplarniane i ich źródła obejmuje ustawa?
Każdy podatek musi się do czegoś odnosić. Najbardziej oczywistym jest dwutlenek węgla, który w głównym stopniu powoduje zaburzenia klimatyczne i zakwaszanie oceanów. Różne paliwa kopalne powodują emisje dwutlenku węgla w różnym stopniu, dlatego każdy rodzaj powinien mieć swoją stawkę podatkową proporcjonalną do generowanych zanieczyszczeń. Przykładowo gaz ziemny ma około połowę węgla na jednostkę energii w porównaniu do węgla kamiennego. Odnawialne źródła energii i elektrownie atomowe nie emitują gazów cieplarnianych więc nie były by opodatkowane. Poza paliwami kopalnymi można nakładać podatek na produkcję cementu i metan uwalniany przez wysypiska śmieci, czy złoża węgla. Uwzględnianie zbyt drobnych źródeł zwiększa koszt administracyjny i może być warto ustanowić próg emisji, poniżej którego przedsiębiorstwo jest zwolnione z podatku.
Im więcej rodzajów gazów cieplarnianych ustawa obejmuje, tym większy efekt redukcji całkowitych emisji i tym większy wpływ na makroekonomię. Podobnie ustawodawcy mogą ograniczyć podatek do pewnych obszarów gospodarczych lub wdrożyć go w maksymalnym wymiarze.
3. Ile początkowo wynosi podatek i jak się zmienia w kolejnych latach?
Badania naukowe pokazują, że wyższy koszt emitowania gazów cieplarnianych ma większy wpływ na ekonomię i powoduje większe redukcje emisji. Nie wszystkie sektory przemysłowe odpowiadają z tą samą prędkością. Przykładowo sektor energetyczny już dziś ma dostęp do tanich i efektywnych technologii przyjaznych środowisku, podczas gdy sektor transportu będzie potrzebował więcej czasu, żeby przejść do odnawialnych źródeł energii.
Stała kwota opłaty węglowej zredukuje emisje na jakiś czas, ale ostatecznie emisje prawdopodobnie i tak wzrosną ze względu na wzrost gospodarczy. W takim scenariuszu emisje będą niższe niż bez wprowadzenia podatku, ale nie muszą koniecznie ciągle spadać. Według większości ekonomistów wzrastający koszt opłaty węglowej zachęca do ciągłych redukcji emisji nawet podczas wzrostu gospodarczego.
Sposoby ustanowienia ceny emisji gazów cieplarnianych i ich wady i zalety:
1. Rząd może ustalić kwotę opłaty węglowej równą kwocie obrażeń środowiskowych i społecznych spowodowanych każdą dodatkową wyemitowaną toną dwutlenku węgla (lub odpowiednika w innych gazach cieplarnianych), wartość zwaną jako Społeczny Koszt Węgla (SKW).
W teorii ustanowienie podatku SKW zredukuje obrażenia środowiskowe do marginalnie niskich i zapewni, że dodatkowe koszty spalania paliw kopalnych są uzasadnione. W praktyce SKW ma wiele wad ponieważ estymata społecznego kosztu jest zwykle przedziałem, który w dużym stopniu zależy od stóp procentowych i tego, czy uwzględnia się obrażenia globalne, czy krajowe. SKW może ulegać gwałtownym zmianom wraz z pojawianiem się kolejnych analiz.
Analiza SKW opublikowana przez Rząd Stanów Zjednoczonych.
2. Podatek może zostać ustalony tak, że rośnie z czasem o stałą kwotę lub procent z uwzględnieniem inflacji, na przykład +X PLN co roku, zwane dalej jako Rosnąca Opłata Węglowa (ROW).
Zaletą takiego podejścia jest dostarczanie wyraźnego sygnału przedsiębiorstwom, które mogą w oparciu o trend wzrostu opłaty węglowej zrobić długoterminowe plany i zainwestować w nowe technologie, kiedy będzie się to opłacało. ROW jest względnie łatwy w zarządzaniu. Obywatele i firmy mogą niezawodnie przewidzieć swoją kwotę podatku, a Państwo może prosto zebrać należną kwotę.
Bez dodatkowych ustaw i wyrównań ROW nie gwarantuje redukcji emisji. To komplikuje zgodność z międzynarodowym zobowiązaniem redukcji emisji do konkretnych poziomów w danym roku. ROW nie uwzględnia nowych okoliczności: zmian klimatu, warunków makroekonomicznych, czy efektów ustawy, tak jak to miało miejsce w SKW. To sugeruje, że potrzebny jest cykliczny przegląd kwoty opłaty węglowej.
3. Ambitny Start (AS) i/lub szybko rosnąca opłata węglowa szybko zredukuje emisje i zapewni rozwój technologii poprzez skrócenie okresu zwrotu z inwestycji w nisko-emisyjne rozwiązania. AS spowoduje większy skok cen paliw kopalnych, przez co ustawa może zyskać wielu przeciwników nawet mimo faktu, iż rozwiązuje problem globalnego ocieplenia. AS sprawi, że istniejące firmy (jak elektrownie węglowe) szybko staną się nieopłacalne, jednocześnie tworząc nowe miejsca pracy w sektorze energii alternatywnej.
4. Umiarkowany Początek (UP) da czas biznesom i domostwom na dostosowanie się do nowego podatku. Łagodnie rosnąca opłata węglowa pozwoli zachować firmom ich międzynarodową konkurencyjność. UP pozwoli rządowym dyplomatom skoordynować politykę opłat węglowych z innymi krajami, zanim kwoty podatku staną się bardziej ambitne. To podejście utrudnia osiągnięcie planowanych poziomów emisji gazów cieplarnianych do 2050 roku. UP zwiększa prawdopodobieństwo inwestycji w technologie nisko-emisyjne nadal bazujące na paliwach kopalnych, na przykład oparte o gaz ziemny. To krótkoterminowo pozwoli osiągnąć umiarkowane cele redukcji emisji, ale też spowoduje, że przy wyższej opłacie węglowej nowo-powstałe inwestycje staną się nieopłacalne.
5. Łączenie opłaty węglowej z innymi podatkami może zapewnić neutralność dochodową (ND), by nowe ustawodawstwo nie zmienia ogólnych przychodów Rządu. ND może być atrakcyjna dla przedsiębiorstw i obywateli, którzy nie chcą, by nowa polityka zwiększyła przychody Państwowe. Podejście zastosowane w Kolumbii Brytyjskiej sugeruje, że ND jest osiągalna.
4. Kto płaci podatek węglowy?
Każda ustawa podatkowa musi zidentyfikować zbiór podmiotów, których obowiązek podatkowy się dotyczy. Przykładowo opłata węglowa może być nałożona na producentów, przetwórców, dystrybutorów lub konsumentów paliw kopalnych. Podatek mogą odprowadzać wielkie przedsiębiorstwa i/lub indywidualni obywatele. W uogólnieniu skuteczność polityki węglowej nie zależy od tego, kto płaci. Opodatkowane elektrownie węglowe przekażą swoje zwiększone koszty na konsumentów i pracowników.
Opodatkowanie paliw kopalnych u źródła – w momencie wydobycia lub importu ogranicza ilość zaangażowanych podatników i zmniejsza koszt administracji. Z drugiej strony wprowadzenie opłat uiszczanych przez obywateli zwiększa widoczność ustawy i świadomość obywateli o celach redukcji emisji gazów cieplarnianych. Oddolne podejście może zawierać zwolnienia podatkowe dla wyjątkowo niskich emisji.
5. Kto gromadzi pieniądze?
Ustawa musi dać uprawnienia jednej z rządowych instytucji, by mogła zbierać podatek. Najbardziej prawdopodobni kandydaci to Skarb Państwa, Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Energii.
Skarb Państwa zbiera podatki związane z paliwami kopalnymi, ma doświadczenie w zbieraniu opłat i zarządzaniu funduszami. Jest logicznym wyborem dla dowolnej ustawy podatkowej.
Ministerstwa Środowiska i Energii mogą odpowiadać za dostarczanie wysokości opłat jak również za sam proces ich pobierania.
6. Co się dzieje ze zgromadzonymi pieniędzmi?
Jednym z większych wyzwań przy projektowaniu ustawy ograniczającej emisje jest ustalenie jak gospodarować zgromadzonymi funduszami. Ta decyzja ma duże implikacje dla politycznego poparcia ustawy i decyduje o ogólnych efektach nowego prawa. Możemy wyróżnić trzy główne przeznaczenia środków z opłat węglowych:
- odciążenie obywateli ponoszących większe koszty energetyczne i pomoc przedsiębiorstwom w okresie przejściowym,
- wspieranie inicjatyw dalszej redukcji emisji gazów cieplarnianych, inwestowanie w technologie i infrastrukturę odporną na obrażenia klimatyczne,
- wydatki niezwiązane ze zmianą klimatu.
7. Czy i jak wpływa na inne rządowe projekty związane z klimatem i energią?
Polska, jak inne kraje europejskie jest objęta systemem EU ETS, co reguluje ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Projektując opłatę węglową należy zastanowić się, czy działałaby jako uzupełnienie istniejącego prawa, czy wymaga zmiany obecnych przepisów.
W przypadku ustaw działających jednocześnie może wystąpić podwójne naliczanie opłat za emisje w sektorach objętych przez obie.
8. Czy ogranicza samorządzie województwa?
Pozostawienie miastom i województwom swobody dostosowania ustawy do ich warunków ekonomicznych łagodzi wpływ na regiony z przemysłem opartym o paliwa kopalne, jednocześnie zmniejszając skuteczność ustawy w redukowaniu emisji.
9. Czy pozwala na kompensację (alternatywę do uiszczania opłaty)?
Ustawa może zwolnić przedsiębiorstwo z uiszczenia opłaty, jeżeli wykaże ono wykonanie jednego z działań kompensujących, jak np.: sadzenie drzew, budowa instalacji pochłaniających i przechowujących gaz cieplarniany, czy inwestycje w technologie odnawialnych źródeł energii. Kompensacje promują wybrane działania wspierające transformacje, ale też komplikują obowiązujące prawo i mogą ograniczyć skuteczność redukcji emisji gazów cieplarnianych.
10. Czy wyróżnia lub zwalnia z opłat pewne źródła emisji?
Przedsiębiorstwa, które wykorzystują paliwa kopalne, ale nie emitują gazów cieplarnianych, mogą być zwalniane z opłat lub otrzymywać ich zwrot. Wyróżnia się trzy główne obszary: produkty trwale wiążące węgiel, nie przeznaczone do spalania, technologie gromadzenia i przechowywania węgla oraz export produktów węglowych do krajów bez porównywalnej opłaty węglowej.
W zależności od sposobu pobierania opłat małe instalacje mogą być zwolnione z ich uiszczania, by zmniejszyć koszt administracyjny. Zwolnienia mogą również tyczyć się konkretnych podmiotów, jak szpitali lub straży pożarnej. Każda ulga i pozwolenie na emisje bez kompensacji obrażeń środowiskowych redukuje skuteczność programu, dlatego procent emisji zwolnionych z opłat powinien być marginalnie niski.
11. Czy uwzględnia przeciwdziałanie negatywnym wpływom na konkurencyjność krajowych towarów i ucieczce emisji?
Przy wysokiej opłacie węglowej w jednym kraju i jej braku w drugim może dojść do przenoszenia emisji dwutlenku węgla z jednego kraju do drugiego. Wyrównania przygraniczne rozwiązują ten problem, jednak konfliktują z założeniami strefy wolnego handlu. Światowa Organizacja Handlu zastrzega możliwość ograniczenia wolnego handlu w celu chronienia zdrowia i bezpieczeństwa obywateli danego kraju. Import paliw kopalnych po zaniżonej (nie obejmującej opłaty węglowej) cenie może być interpretowany jako takie zagrożenie. Warto zapoznać się z podsumowaniem analizy wpływu wyrównań przygranicznych na handel międzynarodowy UE.
Podsumowanie
Każde z podejść ma swoje mocne i słabe strony. Jednym z najważniejszych aspektów jest to, jak treść ustawy wpływa na możliwość uzyskania przez nią większości głosów w Sejmie. Jakakolwiek obowiązująca prawnie polityka klimatyczna jest lepsza niż jej brak. Jednocześnie powinniśmy dołożyć wszelkich starań, by ustanowione prawo działało długoterminowo, ponieważ zaburzenia klimatyczne i zakwaszanie oceanów będą trwać przez pokolenia.
O autorach
Treść wpisu powstała na podstawie artykułu Adele Morris, która jest Dyrektorem ds. Klimatu i Energii w Brookings Institution. Zanim dołączyła do Brookings w 2008 roku, służyła 9 lat w Departamencie Skarbu Państwa USA, zajmując się sprawami związanymi z klimatem i energią. Adele pracowała w Radzie Doradców Ekonomicznych Prezydenta, podczas powstawania protokołu Kyoto. Zdobyła stopień naukowy doktora nauk ekonomicznych w Uniwersytecie Princeton.